2021-02-25 第204回国会 衆議院 予算委員会 第16号
具体的には、これも一つのバックフィットですが、特定重大事故等対処施設の設置が間に合わなかった原子力施設は、原子力規制委員会の命令によって運転することができない状態にあります。したがいまして、これは事案の内容、新たな知見の内容次第でありますけれども、強制すべきことは強制し、停止を命じるものには停止を命じてまいります。
具体的には、これも一つのバックフィットですが、特定重大事故等対処施設の設置が間に合わなかった原子力施設は、原子力規制委員会の命令によって運転することができない状態にあります。したがいまして、これは事案の内容、新たな知見の内容次第でありますけれども、強制すべきことは強制し、停止を命じるものには停止を命じてまいります。
こうした対話の中で、このＡＴＥＮＡというのが現行のバックフィットに代わる新たな枠組みを提案しております。配付資料の九を見ていただきたいんですけれども、これもＡＴＥＮＡ自身の説明であります。 この表でいいますと、左側の緑の部分が現行の仕組みです。バックフィットの基準を規制当局が作る、基準要求を行うんですね。
その一つが、バックフィット制度を骨抜きにする動きです。 あの原発事故の教訓の一つとして、二〇一二年、原子炉等規制法改正でこの制度が導入されました。これは、新しい知見とか技術が見つかったら、生まれたら、既存の、今まである原発にもそれを適用しなければならないということです。つまり、既存の原発も新しい知見などに適合、フィットしなければならない、そういう制度なんですね。
原子炉等規制法に基づく新規制基準において、既存の施設への適用、バックフィットですね、これを求めております。 委員長に伺いますけれども、改めてこのバックフィットを求めることにした理由は何だったのでしょうか。
そこで、この継続的な改善が欠けていたという視点に立って、原子炉等規制法の改正に当たって新たに盛り込まれた制度がこのバックフィットであります。 バックフィットとは、既存の施設に対しても新たに設けた基準や新たな知見に対応するための措置を確実に行わせ、原子力施設の継続的な安全性の向上を図るための仕組みであるというふうに認識をしております。
○山添拓君 バックフィットを絵に描いた餅とさせないように、少なくとも対応までの期限を早期に明確にするよう求めて、質問を終わります。
お尋ねのきっかけそのものについては、平成二十九年一月に、規制委員会と主要原子力設置者の原子力部門の責任者、ＣＮＯとの意見交換というものでございますけれども、そういう場において、事業者側から、運転停止期間における安全上重要な設備の劣化については技術的に問題ないと考えられることから、バックフィットを適切に実施するための審査、工事等に関する停止期間は運転期間から除外してはどうかという提案がなされました。
それでは、次のバックフィットに関する論点に移りたいと思いますけれども、当然、特重施設の件も含めて、継続的な安全性の向上のためにバックフィットを要求する場合があるわけでございます。
バックフィットにつきましては、新たに加える要求の安全上の重要度によって当然その取扱いは変わってまいります。極めて安全上の重要度が高いものであれば、もうこれは即時適用になりますし、そして、安全上の重要度が低いものであれば、これはある種努力義務のような形になることも考えられます。 そういった意味で、バックフィットは、一つ一つの案件について、それぞれ的確な判断をしていく必要があります。
したがいまして、先ほどのバックフィットに係る経過期間等の策定においても、判断においても、その都度事業者の意見を努めて聞くようにしているところであります。
私自身は、福島第一原子力発電所事故による社会的、経済的影響の甚大さを考えれば、不遡及の原則の例外として既設の原発に新規制基準をバックフィットし、厳重な事故防止対策を求めること、これは妥当な判断だと実は思っています。しかし、問題は、追加された法律の条文にバックフィットの適用範囲や条件が一切書かれていないこととか、国民に対して説明責任が少し果たされていないのではないかということだと思います。
この視点に立って、国会によって、原子炉等規制法の改正に当たってバックフィットが新たに盛り込まれた制度であるというふうに認識をしております。 御指摘のバックフィットに係るルール作りについては、明確なルールを定めることの重要性は、これは高いと認識している一方で、安全上の重要度や緊急性、事業者が対応に要する期間など様々な要素がありますので、極めて慎重な議論が必要であると考えております。
ただ、自分の中で勝手に、共産党の笠井委員への答弁なんかで、何かバックフィットには猶予が要るんだ、猶予がないでいきなりやると結局原子力の安全を阻害するというような変な哲学をお持ちで、その哲学が当たることもあるかもしれないけれども、はっきり言って、火山なんていつ噴火するかわからないんですよ。
バックフィットさせて、そして、評価の見直しの必要はないと言っている電力に強制力を持って変更させる、その考えの中に先送りという考えが出てくるということは全くあり得ません。
大山火山灰のバックフィットに関しては、これは安全上、厳正かつ適正な対処ができたものと考えておりますし、また、長期間にわたる公開の場での議論の過程において原子力規制委員会のとった方向というものは、おのずと明らかで、公開されたものであったというふうに考えております。
それから、さまざまなバックフィットについても、これは、例えばバックフィットを問題とする過程について、これを、記録なり公開性を高めるというのは一つの課題であろうというふうには思っております。
バックフィットは、原子力安全の継続的な改善を進める上で、極めて有効かつ強力な、私たちにとっては武器であると思っています。更に言えば、事業者自身にとっても、将来起こるかもしれない危機に対してどう投資をしていくかという非常に難しい判断に対して、規制当局との間で共通理解を醸成することで更に改善を進めていけるという意味で、これは事業者にとっても武器であろうというふうに考えております。
お尋ねのありましたバックフィットルールは、これは東京電力福島第一原子力発電所の事故を起こした反省の中で最も大きなものの一つ、継続的な改善が欠けていた、この視点に立って、国会によって原子炉等規制法の改正に当たってお認めいただいた制度であるというふうに認識をしております。
次に、バックフィットルールについての考え方についてお伺いをさせていただきます。 バックフィットルールは認められた制度であり、安心、安全の観点から、その重要性は理解をできます。しかしながら、ルールにある程度の基準がなければならず、審査期間の見通しが立ちません。さらに、事業者としては経営のことも考えなければならず、事業計画にも影響を与えるものであります。
バックフィットに係る前例としては、例えば、高エネルギーアーク火災であるとか、あるいは火災検知器であるとか、こういったものに関して強化が必要であると規制委員会が判断をして、その変更を求めた例がございます。
ちなみに、バックフィットの考え方において、一つの想定について変更なり検討の必要が生じたということで、全体にわたって、例えば運転所の停止を命じるであるとか、全体の、その他の部分の改善を許さないという考え方をとると、決してバックフィット制度というものはうまく運用することができないというふうに考えております。
これまでに、規制委員会がこのバックフィットの制度を適用して、電力事業者に再審査の申請を命じた例というのはあるんでしょうか。
また、バックフィットという制度のもとで、新しい知見が得られて、安全にかかわる議論の前提に対してその変更を迫る可能性が出てきた以上、これはきちんと、バックフィットも、先ほど強い武器という申し上げ方をしましたけれども、これは権限であると同時に、私たちは、これを正しく行使することは義務であるとも考えております。
そうしたら、済みません、私の質問は四の一にちょっと移りたいと思うんですけれども、先ほど申し上げた提言の中で、これはＩＡＥＡのＩＲＲＳのミッションからも指摘を受けたところでございますけれども、「規制委員会は、特にグレーデッドアプローチやバックフィットルールなど、ルールや手続きを包括的・体系的に整理し、リーガルマインドの観点からも適切な文書を作成・公表すること。」、こういう指摘がございます。
特にバックフィットルールに関しては、これは、国際的に各国の規制を預かる者が集まって議論をしたときでも、非常に各国とも、その運用に対して慎重な議論を必要とするところであります。
結局、この五年のバックフィット決定をされるときにパブコメをとっておられるんですけれども、ほとんど現地視察の前ですし、パブコメも十一件とか大変少ないわけです。専門家が答えているだけなんですね。これをもってパブコメとは言わないだろうなと思うんです。
次のページ、裏をあけていただきますと、ここには、これも安井さんがアメリカでの講演の中で使われた資料を和訳をして、これは省庁から出していただきましたが、バックフィットの運用に係る経験ということで、二段目に書いてございますが、安全性の重要性が第一で、対策を猶予することのリスクがありますよ、二番目は、被規制者がその対策を実施するために必要となる期間もあるでしょうと。
まず一般論ですけれども、バックフィットをかけようとする要求というのは安全性の向上のためのものでありますから、それに対して猶予期間を設けるということは、理屈からしてリスク増をもたらします。リスク上看過できないもの、すぐに措置をとる必要があるものであれば、当然のことながら、この猶予期間というものは設けない、ないしは非常に短くしてまいります。したがって、リスクに応じてということになります。
そこで、次の質問ですけれども、このバックフィットについては、昨年の四月六日に参議院の環境委員会の附帯決議がなされましたが、バックフィットの運用に関するルールや判断基準を明確化して、規制化するためのプロセスを整備することというような中身でありました。 この附帯決議がなされたことを踏まえて、それ以降、今日までの対応状況、具体的事例等ありましたら、ここで御報告をいただければと思います。
○山田政府参考人 新規制基準の施行後、許可基準規則等とその解釈の改正に伴い、新たな規制基準の既存の施設等への適用、いわゆるバックフィットでございますけれども、この件数につきましては、数え方によるところはございますけれども、七件であるというふうに認識をしてございます。
続いての質問ですけれども、バックフィットルールについてお伺いをしたいと思います。 平成二十七年の十一月十三日に規制委員会が取りまとめた「新たな規制基準のいわゆるバックフィットの運用に関する基本的考え方」という文書がございますけれども、これに基づいてこれまで適用されてきたバックフィットの実績等について、まずは政府にお伺いをしたいと思います。
また、原子力規制の中身でございますけれども、これにつきましては、不断かつ迅速な見直しでありますとかバックフィット原則等について提言がなされております。これらを踏まえて、組織あるいは原子炉等規制法についての改革がなされたというところでございます。 また、この御提言の中では、規制機関がいわゆる規制のとりことならないようにということが強調されているところでございます。
昨年成立をいたしましたこの原子炉等規制法におきまして、その附帯決議において、原子力規制委員会は、国際的な基準や先行する海外事例との整合を図りつつ、バックフィットの運用に関するルールや判断基準を明確にし、規制化するプロセスを整備することというものが加えられております。 この検討状況についてお伺いをしたいと思います。
御指摘いただきました予見性につきましては、原子力規制委員会といたしまして、科学的、技術的な最新の知見を規制に反映するプロセスでありますとか、あるいはバックフィットの運用、こういったものに関する基本的な考え方、これらを原子力規制委員会において審議をし、文書として公表するといったことによりましてその明確化を図っているところでございます。
○山添拓君 新規制基準はバックフィットが売り物だったはずなんですね。そして、小規模な噴火でも火山灰の影響というのは多大なものです。しかも、いつどこでどのように起こるか分からないという火山の特殊性があります。直ちに全基を止めて対応すべきだということを申し上げたいと思います。
○政府特別補佐人（更田豊志君） 経過措置の設定については、新たな規制基準のいわゆるバックフィットの運用に関する基本的な考え方、これは平成二十七年十一月十三日に原子力規制委員会で定めたものですけれども、その考え方をそこで示しているものであります。これに基づいて、今般の基準の改正において、安全上の重要性、被規制者が対応するために必要な期間等を総合的に判断して設定したものであります。
原子力発電所の審査に加えて、さまざまな原子力施設等の審査はまだまだ続きますが、これからは、絶えず安全規制の見直しを図り、適切にバックフィット制度を活用しつつ、継続的に安全性の向上を図ることが重要であると考えています。
そのためにバックフィットという制度があって、あるところで危険性の最小化で規制委員会がオーケーを出したら、オーケーが出てくると思います。その判断が新しい知見が出て間違っていたら、また原発をとめればいいわけでありまして、永久の暫定基準であり、バックフィットという制度だと思いますので、完璧な形にまで検証が行われないと結論が出ないという立場はちょっと違うんじゃないかな、そういうふうに思います。
このバックフィットの明確化につきましては、本年四月にも主要原子力施設の設置者の原子力部門の責任者との意見交換なども行ってございまして、その場で、被規制者側から、いろいろ議論をしたいという提案もございまして、こちらの方からも、今後何かできることがあれば意見交換をしながら改善を図っていくということで回答して、今後また取り組んでいきたいというふうに考えておるところでございます。
では、二つ目の質問ということで、バックフィットルールの明確化について、先ほどもちょっといろいろ御質問が出ておりましたが、このあたりについて私なりに考えるところを質問させていただければと思います。細部にわたった場合は、事務方の方のお答えでも結構でございます。
○田中政府特別補佐人 バックフィットは、新しい規制基準の最も重要な柱の一つだというふうに認識しております。これは、科学技術ですので、常に新しい知見が得られ、また、より高い安全性を求めるという意味で非常に重要な考え方です。
があるから原子炉を止めなきゃいけないというような状況でないという判断をしつつ、なおかつ、より非常にちょっと想定できないような、我が国では今までそういった噴火はないんですけれども、そういった状況を踏まえて、そういうことも頭に想定しつつ、それにも対処できるように、安心して対処できるようにという、そういう手当てをしていこうということで今取り組んでいるところですので、繰り返しになりますけど、考え方が、基本的にバックフィット
〔会長退席、理事福岡資麿君着席〕 原子炉の安全上の問題として、すぐにそのことが大きな事故につながるようなことはなくて、フィルターの交換とか様々な対策で対応はできますけれども、より安全を確保するというのが今回の私どもの考え方、バックフィット、そういったことがありますので、そういった視点から今事業者と話し合って、どういった方法にすれば、今御指摘の十倍どころか百倍程度でも大丈夫なようにしておく方がいいだろうということで
コメントする立場にないと考えておりますが、司法に限らず、新規制基準に対しては様々な御意見、御批判も含めて、あろうかと思いますし、これは、一旦定めたらこれで十分だというのはまさに安全神話につながる発想ですので、常に継続的な改善の意識を忘れないということ、さらに、新規制基準策定後も国内外の事例に倣って、例えば三相電源の一相開放ですとか、そういった細かいものではありますけれども、新たな規制の強化を行ってバックフィット
バックフィットに関しましては、新たな基準が策定ないし見直しをされると、これは既設のプラントにおきましても基本的にこれは満足する必要があるという意味でございますので、そのバックフィットという意味合いにおきましては、新たな基準が作られるとそれは基本的にはバックフィットはされるというものだというふうに理解をしております。
○政府特別補佐人（田中俊一君） そもそも、バックフィットというのは大変厳しい規制要求だというふうに認識しております。しかし、これは福島第一原子力発電所の事故、重大な事故を踏まえてバックフィットルールが原子炉規制法に導入されたわけであります。
○浜野喜史君 私は、このバックフィットルールに関して御質問させていただいておりますので、新たな基準策定とは切り離して答弁をいただければと思います。 バックフィットに関して判断をしていく評価項目というものが正式に規制委員会において決定されて存在するのかどうか、お答えをいただければと思います。
六、原子力規制委員会は、今回新設される第六十二条の二の二の趣旨を踏まえ、国際的な基準や先行する海外事例との整合を図りつつ、バックフィットの運用に関するルールや判断基準を明確化し、規制化するためのプロセスを整備すること。
いわゆる四十年運転制限制度あるいはバックフィット制度の導入等がなされたわけでございます。また、新規制基準に基づいた審査が今行われているということでございます。
やはり、新たな知見が得られた場合には、それもきちっと評価した上でバックフィット制度というのが今回法律の中で担保していただきました。これは、普通はなかなかないそうですけれども、一旦許可されたものでも、必要に応じてその新しい規制に適応していただかないと運転を認めないというふうな制度でありますので、こういったものも適切に活用しながら、安全の確保に努めていきたいというふうに考えております。